Algumas chaves para o combate à corrupção

Várias são as metáforas utilizadas para descrever o fenômeno da corrupção. Alguns a comparam à Hidra de Lerna1 outros à Fênix.2 Muitas são as comparações com aspectos da saúde, especialmente o câncer é continuamente mencionado. As possibilidades nesses ou em outros campos são infindáveis. O certo é que, no caso brasileiro, sobremaneira nesse período de trinta anos de redemocratização (1985 – 2015), esses animais da mitologia grega, ou mesmo essa que ainda é uma doença com alto grau de destruição da vida humana, parecem contar à perfeição o dilema que vivenciamos quando tratamos da prática da corrupção. Pela nossa experiência cotidiana esse parece um animal ou uma doença indestrutível.

Para começar, é importante destacar o que se entende aqui por corrupção política. Vamos trabalhar neste artigo com duas definições que nos parecem complementares. Nos utilizaremos da definição de Silva (2001, p. 31) quando afirma que:

A corrupção pública é uma relação social (de caráter pessoal, extramercado e ilegal) que se estabelece entre dois agentes ou dois grupos de agentes (…), cujo objetivo é a transferência de renda dentro da sociedade ou do fundo público para a realização de fins (…) privados. Tal relação envolve a troca de favores entre grupos de agentes e (…) a remuneração dos corruptos com o uso da propina e de qualquer tipo de pay-off (recompensa).

Já Norberto Bobbio, Nicola Matteucci e Gianfranco Pasquino (2000, p. 291-293) definem corrupção como:

(…) o fenômeno pelo qual um funcionário público é levado a agir de modo diverso dos padrões normativos do sistema, favorecendo interesses particulares em troco de recompensa. Corrupto é, portanto, o comportamento ilegal de quem desempenha um papel na estrutura estatal. (…)Corrupção significa transação ou troca entre quem corrompe e quem se deixa corromper. (…) A corrupção é uma forma particular de exercer influência ilícita, ilegal e ilegítima. Amolda-se ao funcionamento de um sistema, em particular ao modo como se tomam as decisões. A primeira consideração diz respeito ao âmbito da institucionalização de certas práticas: quanto maior for o âmbito de institucionalização, tanto maior serão as possibilidades de comportamento corrupto. Por isso, a ampliação do setor público em relação ao setor privado provoca o aumento das possibilidades de corrupção. Mas não é só a amplitude do setor público que influi nessas possibilidades; também, o ritmo como ele se expande. Em ambientes estavelmente institucionalizados, os comportamentos corruptos tendem a ser, ao mesmo tempo, menos frequentes e mais visíveis que em ambientes de institucionalização parcial ou flutuante. A corrupção não está ligada apenas ao grau de institucionalização, à amplitude do setor público e ao ritmo das mudanças sociais; está também relacionada com a cultura das elites e das massas. (…) De um modo geral, portanto, a corrupção é fator de desagregação do sistema.

O que há de comum entre essas definições, e é central aos nossos objetivos de análise, é a percepção de que a corrupção implica em ganhos privados (individuais ou de grupos) e é uma relação que foge da institucionalidade definida pela sociedade. Assim, coloca-se a questão de que tendo o Brasil avançado na participação dos cidadãos na atividade pública e na estrutura formal de combate à corrupção desde 1988, com a promulgação da Constituição, os casos de corrupção tendem a se mostrar cada vez de maior escala e abrangência. Qual é o problema, então? Por que parecemos afundar, mais e mais, nas teias da corrupção que, como uma fênix ou uma hidra ou um câncer recorrente, renasce sempre fortalecida de cada escândalo que, quando da sua denúncia, nos dava a impressão de que iria dar cabo das condições de sua reprodução e ampliação? Será esse um câncer da sociedade brasileira de modo geral, e de seu sistema político de modo específico, sem nenhuma possibilidade de cura, mesmo que provisória?

Por certo, temos em nosso país um conjunto bastante razoável de leis e instituições para atacarmos o problema. Sem querermos ser exaustivos, podemos destacar a Lei da Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992; a Lei das Licitações – Lei 8.666/93, a Lei
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de iniciativa popular e que transformou a compra de votos em crime – Lei 9.840/1999; a Lei dos Portais de Transparência – Lei Complementar 131/2009, a Lei da Ficha Limpa – Lei Complementar 135/2010, também de iniciativa popular, a Lei de Acesso à Informação – Lei 12.527/2011, a Lei sobre Conflito de Interesses – Lei 12.813/2013 e a Lei Anticorrupção, a Lei 12.846/2013, que pune as empresas envolvidas em casos de corrupção.

No que tange à estruturação do governo federal podemos destacar a Controladoria Geral da União (CGU), responsável pelo controle interno no Poder Executivo Federal; o Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), responsável por trabalhar a prevenção e o combate à lavagem de dinheiro; a ampliação dos quadros da Polícia Federal e do Departamento de Recuperação de Ativos do Ministério da Justiça; a criação do Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis); o Portal da Transparência e o Observatório da Despesa Pública (ODP), além do Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção. Temos, ainda, no âmbito da União, a ação do Ministério Público Federal (MPF) e do Tribunal de Contas da União (TCU).

Na esfera das relações internacionais, temos os tratados nos quais o Brasil é signatário: a Convenção Interamericana Contra a Corrupção (CICC), da Organização dos Estados Americanos (OEA), de 29 de março de 1996, e a Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção (CNUCC), da Organização das Nações Unidas (ONU), de 29 de setembro de 2003.

Com esse breve, mas não exaustivo, levantamento, é justo supor – ao menos supor – que não nos faltam aparato legal e administrativo-operacional para um efetivo e eficiente combate à corrupção, por mais que, por certo, possamos aprimorar tanto uns quanto outros.

A perspectiva de entendimento do enfrentamento do problema da corrupção aqui proposta é a do republicanismo. Por um lado, temos Philip Pettit (1999) que, em sua obra Republicanism, destaca que sendo a corrupção uma possibilidade do exercício do poder é preciso construir uma institucionalidade que vá além da promoção da virtude e do combate ao vício, para isso, para além da educação e do estabelecimento de um serviço público meritocrático, é necessário que se afirmem tanto um conjunto efetivo de sanções – positivas e negativas – que incentivem bons comportamentos ou punam aquilo que não é adequado, quanto mecanismos de controle, para criar proteção aos recursos públicos. Já Charles Taylor (2000) centra sua análise na participação dos cidadãos. Para ele, se os cidadãos forem incapazes de participar nos assuntos públicos, das instituições, do governo, acabam por não construir ou por perder qualquer sentido de coletividade, que está na base da formação de sociedades fortes e que se desenvolvem.

Esta abordagem, ao nosso sentir, se justifica, pois como afirma Cardoso (2004, p. 45):

(…) Respublica, res populi: o que pertence ao povo, o que se refere ao domínio público, o que é de interesse coletivo ou comum aos cidadãos; por oposição a uma esfera de coisas e assuntos privados, relativos à alçada dos particulares, grupos, associações ou indivíduos. (…) Ela se impõe, justamente, pela postulação de um espaço público, dotado de instrumentos que asseguram seu reconhecimento, o caráter coletivo de sua apropriação e suas regulações. Assim, o termo república não designa apenas a existência de uma esfera de bens comuns a um certo conjunto de homens, mas também, de imediato, a constituição mesma de um povo, suas instituições, regras de convivência e agências de administração e governo, cujas orientações derivam de um momento de instituição ou fundação política.

Busca-se, com isso, consagrar e ampliar o ideário da República, de separação entre o público e o privado que está presente na concepção republicana. O significado do termo tem ligação com os tempos históricos e muda profundamente. Apesar dessas transformações o sentido fundamental estará presente nas repúblicas modernas e, portanto, em nosso país. Como destaca Matteucci (2000, p. 1107) “(…) com efeito, res publica quer pôr em relevo a coisa pública, a coisa do povo, o bem comum, a comunidade (…)”. Podemos lembrar de Rui Barbosa (1849-1923) que, em 1919, criticando o domínio do poder pelos interesses particulares e de grupos, afirmava que “O Brasil deixou de ser uma República; é uma reprivada, privada em todos os sentidos”.

Aqui coloca-se a questão a partir de duas vertentes que estarão em análise. Tanto a de um poder, que mesmo na República, mantem características elitistas e excludentes, que busca, por meios diversos, tolher a informação acessível, o controle e a participação, mas também do cidadão que não se utiliza dos espaços existentes para ampliar a cidadania, a democracia, a própria participação. Portanto, não se busca aqui uma afirmação de unilateralidade de que as dificuldades que temos nesses campos estão centradas nalguma eventual “maldade” do poder. São aspectos que se colocam em ambos os lados e, principalmente, na relação entre eles.

Mesmo com as dimensões das manifestações de junho e julho de 2013, e as questões que elas levantaram, que, como colocado por Manuel Castells (2013, p. 183-186):

De forma confusa, raivosa e otimista, foi surgindo por sua vez essa consciência de milhares de pessoas que eram ao mesmo tempo indivíduos e coletivos, pois estavam – e estão – sempre conectadas em rede e enredadas na rua (…). Pois o que é irreversível no Brasil como no mundo é o empoderamento dos cidadãos, sua autonomia comunicativa e a consciência dos jovens de que tudo que sabemos do futuro é que eles o farão. Mobilizados.

Uma questão relevante, e que nos parece presente, em que pese a manifestação de descontentamento de milhões de brasileiros, nos meses de junho e julho de 2013, como aponta José Murilo de Carvalho (2001, p. 223-224):

A ausência de ampla organização autônoma da sociedade faz com que os interesses corporativos consigam prevalecer.
A representação política não funciona para resolver os grandes problemas da maior parte da população. O papel dos legisladores reduz-se, para a maioria dos votantes, ao de intermediários de favores pessoais perante o Executivo. O eleitor vota no deputado em troca de promessas de favores pessoais; o deputado apoia o governo em troca de cargos e verbas para distribuir entre seus eleitores. Cria-se uma esquizofrenia política: os eleitores desprezam os políticos, mas continuam votando neles na esperança de benefícios pessoais.

Como destacado nos estudos sobre o tema da corrupção dois dos aspectos centrais para a sua ocorrência e reprodução são exatamente estes: poder fechado e pequena participação dos cidadãos. Na tradição do pensamento republicano, encontramos duas formas de abordar essa questão, e podemos dizer que ambas estão no escopo do que aqui tratamos. E mesmo com as mudanças acontecidas na sociedade brasileira, especialmente do período de 1988 até os dias de hoje, podemos, dentro de certos limites, estabelecer que enfrentamos os dois aspectos para que a corrupção continue sendo um problema presente no cotidiano do sistema político brasileiro.

Autores como Robert Putnam destacam a importância da participação para o desenvolvimento social das comunidades. Como ele afirma (2007, p. 186-187):

Os estoques de capital social, como confiança, normas e sistemas de participação, tendem a ser cumulativos e a reforçar-se mutuamente. Os círculos virtuosos redundam em equilíbrios sociais com elevados níveis de cooperação, confiança, reciprocidade, civismo e bem-estar coletivo. Por outro lado, a inexistência dessas características na comunidade não cívica (…) é algo que tende a autorreforçar-se. A deserção, a desconfiança, a omissão,(…) intensificam-se reciprocamente num miasma sufocante de círculos viciosos.

Uma possível solução conceitual para o nosso dilema, termos instituições e espaços de participação, mas a corrupção continua colocada como problema central de nosso cotidiano político, me parece dada pelo sistema nacional de integridade.

Foi com a Transparência Internacional que, em 1996, surgiu o conceito de Sistema Nacional de Integridade, quando Jeremy Pope (1938-2012), um dos fundadores da organização, lançou o livro National Integrity Systems: The TI Source Book. Como destaca Peter Eigen (2002, p. 12):

Na primeira versão do Source Book (1996), a TI estabeleceu o conceito do “sistema nacional de integridade” como abordagem holística da transparência e da accountability, como uma estrutura para esforços efetivos de reforma anticorrupção. (…) o conceito entrou rapidamente para o vocabulário dos militantes contra a corrupção de todo o mundo. Os pilares da integridade do sistema abrangem uma série de instituições e práticas cujo funcionamento e interação são essenciais para garantir (…) transparência e accountability (…).

No centro da ideia de um sistema nacional de integridade estão presentes os componentes do sistema político que funcionam – ou deveriam – para assegurar a integridade. Como destaca Speck (2002, p. 24):

O conceito de sistema nacional de integridade é uma tentativa de identificar mais claramente os elementos dos sistemas políticos voltados para garantir a integridade. O conceito está vinculado a outros dois – o de governo democrático e o de boa governança –, (…), o sistema de integridade representa o conjunto de elementos que fazem determinado sistema político funcionar segundo os valores (…) e evitar apropriações privadas informais.

Como ressalta Corrêa (2011, p. 165):

O objetivo do estabelecimento de um sistema nacional de integridade é fazer com que a corrupção – e práticas ilícitas relacionadas – seja de alto risco e baixo retorno. Tal sistema deveria concentrar-se, portanto, na criação de mecanismos para evitar que atos de corrupção ocorram. (…) A redução da corrupção não é um fim em si mesmo, mas um instrumento para permitir maior avanço do governo em direção à eficácia, à justiça e à eficiência (…).

Assim, portanto, quando falamos de sistema nacional de integridade estamos nos referindo a um conjunto, mais ou menos, operativo de instituições de controle externo, no caso brasileiro o TCU, o MPF e o Poder Legislativo Federal, de controle interno, como a CGU e as ouvidorias, das leis que tratam do tema, tais como a da Ficha Limpa, das Licitações e a Lei de Acesso à Informação, da Cooperação e Compromissos internacionais, com os diversos tratados assinados pelo país, e com a participação e o controle social, por meio das organizações da sociedade civil e da imprensa.

Para isso, cumpre organizarmos um trabalho integrado e efetivo das instituições de combate à corrupção. Definição de prioridades tanto na ação investigativa, judiciária, legislativa e executiva; avançar na transparência pública, capacitando servidores – do nível federal ao municipal – e garantindo recursos materiais e tecnológicos; ampliar os canais de acesso dos cidadãos; promover mecanismos comparativos de preços de licitação de bens e serviços; adoção de mecanismos de mensuração dos resultados das ações públicas (prestação de serviços e oferecimentos de bens públicos); redução dos custos de campanhas eleitorais; redução progressiva dos cargos comissionados do âmbito municipal ao Federal e em todos os poderes e órgãos; acesso público às justificativas de políticas públicas e projetos de lei nos poderes executivos e legislativos, respectivamente; entre tantas outras iniciativas que poderíamos citar nesse espaço. Por certo, são muitas iniciativas que precisam ser priorizadas no tempo e que terão um período – mais ou menos – longo de maturação. Mas urge, com pertinácia e dedicação, começar esse esforço para podermos superar essa trava que atinge tanto o desenvolvimento humano, econômico e social da República, quanto impede, ou ao menos prejudica, fortemente, o debate político no país, preso que fica em discutir os recorrentes casos de corrupção.

O Poder Executivo, no entanto, no atual momento, não parece ter as condições – e talvez, até mesmo, a credibilidade – políticas para tal empreendimento diante das dificuldades socioeconômicas e financeiras enfrentadas e pelo escândalo da Petrobras.

O Poder Legislativo está “preso no suspense” da Operação Lava-Jato, com membros seus envolvidos no mesmo escândalo, dadas as relações que estabeleceu com o governo e a questão do financiamento da campanha, como demonstra a escolha do relator da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) da Petrobras, deputado Luiz Sérgio (PT-RJ), que recebeu quase R$ 962.500,00 de empresas envolvidas no escândalo da petrolífera brasileira para a sua recente campanha de reeleição. Como investigará, com autonomia, aqueles que lhe financiaram, em cerca de quarenta por cento do custo de sua campanha, o cargo atual? Perderam-se, por completo, em inúmeros setores de nosso sistema político, padrões mínimos de referências éticas. Nesse caso em especial, é claro e evidente o potencial conflito de interesses. A mesma instituição que, num grave momento pelo qual passa o país, se volta para espanto de muitos e consternação de outros tantos, numa agenda de benefícios para a corporação dos congressistas, como o “pacote de bondades” anunciado pela Mesa Diretora da Câmara dos Deputados. Poderia citar inúmeras outras situações nada abonadoras, mas fico por aqui.

A alternativa pode partir de movimentos independentes da sociedade civil e de universidades brasileiras que, colocando pautas específicas de lado, compreendam a necessidade de um basta a esse estado de coisas, tendo por base o conhecimento acumulado sobre o tema e as possibilidades concretas que temos para a transformação da situação. Por certo, sempre interagindo com e pressionando o sistema político brasileiro, para que as discussões e decisões relevantes e necessárias sobre a temática da corrupção não sejam deixadas de lado e o combate à mesma não se transforme num mero e deprimente concurso sobre quem rouba mais ou menos.

Cumpre começar. Não é aceitável que mais uma oportunidade seja perdida para que transformemos essa situação. A crise de legitimidade pelas quais passam as instituições públicas brasileiras, como bem demonstraram as manifestações de 2013, com certeza só fará se agravar com postergações das ações efetivas necessárias. Por certo, a corrupção é algo que não tem fim, mas é possível, e desejável, que a sua ocorrência seja minimizada e que possamos passar para uma pauta política de debates e disputas que seja dominada pelos diferentes projetos de desenvolvimento social, econômico, cultural e político de nossa sociedade. Que o debate político não seja contaminado, a todo instante, por essa Fênix constantemente renascida.

Por: Rafael Cláudio Simões


1 Animal da mitologia grega que tendo várias cabeças, sempre que uma era cortada outra aparecia em seu lugar e a última seria imortal. Fez parte dos trabalhos de Hércules acabar com esse monstro, o qual, mesmo depois de morto, teve que vigiar eternamente.
2 Pássaro da mitologia grega que quando sentia aproximar-se a morte entrava em autocombustão e depois renascia das próprias cinzas. Segundo escritores da Antiguidade grega vivia cerca de 500 anos, outros falavam em período de 97 a 200 anos.

Referências

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______. Dicionário de política. República. 5. ed. Brasília: UnB, 2000, p. 1.107-1.109.

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CARVALHO, José Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2001.

CASTELLS, Manuel. Redes de indignação e esperança: movimentos sociais na era da internet. Rio de Janeiro: Zahar, 2013.

CORRÊA, Izabela Moreira. Sistema de integridade: avanços e agenda de ação para a administração pública federal. In: AVRITZER,

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SILVA, Marcos Fernandes Gonçalves da. A economia política da corrupção no Brasil. São Paulo: Senac, 2001.

SPECK, Bruno Wilhelm (Org.). Caminhos da transparência. Campinas, SP: Unicamp, 2002.

TAYLOR, Charles. Argumentos filosóficos. São Paulo: Loyola, 2000.

Rafael Cláudio Simões

Rafael Cláudio Simões

Mestre em História (UFES), professor da Universidade Vila Velha (UVV) e membro fundador da Transparência Capixaba.
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