O Controle Interno do Poder Executivo

A ideia de controle da gestão pública é difundida desde a chegada de dom João VI ao Brasil, em 1808. A obrigatoriedade de utilização do método das partidas dobradas demonstra a segurança contábil imposta pelo rei, para exercer um efetivo controle sobre a receita e a despesa do Tesouro Nacional, a exemplo de outras nações civilizadas, principalmente Itália, França, Estados Unidos, Portugal etc., sabendo-se que diversas outras etapas de buscas constantes de um modelo ideal foram também testadas.

Em 1921/1922, a edição do Código de Contabilidade Pública e do Regulamento Geral de Contabilidade Pública significou grande avanço e modernidade para o país, considerando o disciplinamento de tópicos relevantes, tais como receita, despesa, contrato, convênio etc. Os assuntos normatizados facilitavam o exercício de um verdadeiro controle do erário público. Muitas décadas se passaram e o Poder Executivo federal experimentou várias formas de controle, sempre na busca do modelo ideal.

Dentre as muitas fases vividas, uma merece destaque: com a edição do Decreto-Lei 200/1967, ocorreu uma revolução no sistema de controle interno do Executivo, ao ser criada uma Inspetoria-Geral de Finanças em cada ministério, e o Ministério da Fazenda, como órgão central do sistema, passou a ter mais uma Inspetoria – a IGFF/MF, para normatizar e controlar as demais Inspetorias como integrantes do sistema de controle. A grande vantagem era a existência de um corpo técnico, dentro de cada ministério, de forma a exercer administração financeira e orçamentária, contabilidade e auditoria, conhecer as peculiaridades da pasta ministerial, assim como orientar, acompanhar, contabilizar e auditar os atos de gestão. Sem dúvida, o agente público controlador estava perto do fato ocorrido ou, de forma cautelar, podia evitar um deslize do gestor público.

A Controladoria-Geral da União (CGU) ganhou espaço e notoriedade com a instituição do Ministério do Controle e da Transparência. Este status de ministério vinculado à Presidência da República gerou um arsenal de instrumentos de ações de controle. A equipe técnica da CGU é a melhor ou uma das melhores da Esplanada dos Ministérios, por ser pertencente à categoria de carreira típica de Estado, andando paralelamente com as demais carreiras de elite: as da Receita Federal, Orçamento e Planejamento, diplomacia, Polícia Federal, Banco Central, etc. São servidores aprovados em concursos públicos dificílimos e submetidos a treinamento de alta qualificação.

Do início do governo Lula até o atual governo Dilma, mesmo se considerando que houve treinamento funcional de servidores do grupo Ciclo de Gestão, especialmente da carreira Finanças e Controle; cursos de aprimoramento (especialização), pós-graduação stricto sensu e intercâmbio de técnicas e táticas com organismos internacionais, principalmente direcionados ao combate da corrupção – este mal que assola o país, deve-se ressaltar que a CGU agiu mais no acompanhamento e controle de prefeituras no tocante aos recursos entregues pelo governo central do que na delicada e complexa missão de exigir transparência e correta aplicação dos recursos públicos. Não há exemplos maiores do que os casos do “mensalão” e do “petrolão” em que isso ficou mais do que evidente. A Controladoria parece agir mais para proteger e evitar denúncias que afetem a imagem do presidente da República, que nomeia o titular da CGU, do que efetivamente para exigir transparência no trato da coisa pública e evitar problemas para o Estado brasileiro.

A CGU não é uma delegacia de polícia, mas a todo instante recebe queixas, reclamações e denúncias anônimas; tudo isso exige o deslocamento de grande força de trabalho para cumprimento de missões que surgem fora do contexto principal da sua competência constitucional fixada no art. 74 da Carta Magna e desdobramentos estabelecidos na Lei 10.180/2000. Estas novas tarefas assumidas pela CGU representam uma sobrecarga ao sistema de controle interno do Poder Executivo federal; são elas: correição (processos apuratórios: sindicâncias investigativas, sindicâncias punitivas e processos administrativos disciplinares), combate à corrupção e investigações.

Com a forte demanda ocasionada pelas tarefas extras assumidas, observa-se que a CGU não dispõe de equipe suficiente e cônscia de sua tarefa pública para resolver tempestivamente todas as ordens de serviços extraordinários e ainda cumprir um planejamento anual de controle da gestão dos programas do governo contemplados na lei do orçamento fiscal. No entanto, o que se vê é a redução da força de trabalho por motivo de aposentadorias dos integrantes da carreira; sem que o ingresso de novos auditores possa suprir a demanda de novos desafios e dar vazão a todas as tarefas que lhe são confiadas.

O modelo atual do sistema de controle interno do Poder Executivo tem vantagens e desvantagens. As vantagens são caracterizadas pelas conquistas realizadas pelos próprios servidores, graças ao empenho e a luta dos seus líderes sindicais, com destaque para os dirigentes da União Nacional de Analistas e Técnicos de Finanças e Controle (Unacon), e do Sindicato Nacional dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle (Sinatefic); desde o governo Sarney – na transição para o novo regime democrático do país, até o governo Fernando Henrique Cardoso, quando finalmente foi consolidado o sistema de controle interno – previsto na Constituição Federal de 1988.

Esta luta gloriosa resultou em estruturação da carreira, tabela de vencimentos compatíveis com as atribuições e a vinculação à Presidência da República, com a denominação de Ministério do Controle e da Transparência. Isso tudo aconteceu por batalhas e reivindicações dos servidores, e não por iniciativa do Executivo.

Mas as desvantagens são evidentes: a primeira é porque o cargo de ministro é de livre escolha da Presidência da República, e geralmente recai em um nome por indicação política, que geralmente não é um técnico especialista da área; a segunda desvantagem é que o tom imposto à pasta ministerial é político e, nesse ritmo, nem sempre é conveniente tocar sem a anuência do Palácio do Planalto; a terceira desvantagem é a falta de independência técnica para realizar trabalhos de acompanhamento da execução orçamentária dos programas, projetos e atividades constantes do orçamento anual, e inspeções e auditorias amplas; a quarta desvantagem é porque o exército do controle interno fica localizado longe da execução e da gestão dos recursos públicos, e somente depois dos fatos consumados, examina por amostragem o que considera relevante; a quinta desvantagem é porque a CGU saiu da sua atuação natural de controle e açambarcou atividades de outras áreas especializadas, tais como: correição, sindicâncias e processos administrativos e disciplinares, investigações patrimoniais e até ações de acordos de leniências com empresas infratoras; a sexta desvantagem é porque o dirigente da pasta de controle não tem mandato, é vulnerável, se contrariar interesses políticos do governo, pode perder o cargo consequentemente.

Nesse contexto, a Controladoria-Geral da União entrou na seara da Receita Federal, da Advocacia-Geral da União, da Polícia Federal e do Ministério Público; em nome do combate à corrupção dispendeu forças nas áreas alheias e deixou de atuar no próprio campo de trabalho, minguando os resultados e sacrificando os servidores da carreira. Por tudo isso, os gestores de recursos públicos ficaram à míngua sem a orientação, sem o acompanhamento e sem o acesso direto àqueles que fiscalizam em nome da lei.

O quadro atual pode mudar; precisa mudar; pode melhorar e deve melhorar após a adoção de algumas medidas necessárias: estímulos aos servidores com melhorias nas condições de trabalho: treinamento específico, equipamentos operacionais adequados; reforço na equipe para atingir o maior número de contratos, convênios e licitações de grande porte; horário flexível com banco de horas e com metas de produtividades; equipe de profissionais experientes dedicados à pesquisa, criação e inovação de metodologias – a verdadeira inteligência operacional; e interação com gestores oferecendo audiências, debates e combates às pressões de terceiros que demonstrem interesses escusos.

Basta seguir os exemplos das outras carreiras típicas de Estado: a Receita Federal cumpre a sua finalidade e não interfere nas outras áreas; a Polícia Federal exerce com eficiência a sua missão e o Ministério Público exerce o dever constitucional. Nenhuma dessas carreiras extrapola a sua área de atuação.

No panorama atual do serviço público federal, ninguém deve duvidar que a equipe da CGU, com a experiência e competência que tem, em algum momento não tenha desconfiado ou observado burburinho, bem antes, dos escândalos expostos na mídia envolvendo grandes operações de investigações, tais como “mensalão”, “caixa de pandora”, “castelo de areia”, “Lava-Jato”, “petrolão” (ou Petrobras) etc. Mas no geral essa equipe só é chamada depois que a notícia circula pelos meios de comunicação, para levantar e apresentar os números dos recursos desviados ou malversados dos cofres públicos.

O controle interno do Poder Executivo tem uma missão fundamental definida na Constituição Federal, em cumprimento às disposições constantes dos arts. 70 e 74 da Carta Magna. A CGU, para atingir na plenitude os objetivos da lei, carece de um titular da pasta com mandato fixado, independência técnica para auditar e a exclusão de tarefas que são pertinentes a outras instâncias. Com certeza, o combate à corrupção será melhor exercido dessa forma: a CGU levanta dados, a Polícia Federal investiga, o Ministério Público denuncia e aciona, e a Justiça julga os infratores.

Se a Controladoria-Geral da União trabalhar efetivamente junto aos gestores de recursos públicos, compartilhando experiências, orientando e acompanhando a execução, o ganho é para a sociedade brasileira, pela boa e regular aplicação dos recursos. Se a CGU exercer os três tipos de controles previstos no art. 77 da Lei 4.320/1964 (controle prévio, concomitante e subsequente), e em consonância com o art. 81 da mesma lei, o resultado será satisfatório. E se a CGU der especial atenção ao controle dos grandes contratos de obras e dos volumosos recursos dos convênios, antes de acontecer os ilícitos administrativos – estará atingindo o objetivo da missão institucional e combatendo com eficácia a corrupção.

Por: José Osmar Monte Rocha

José Osmar Monte Rocha

José Osmar Monte Rocha

Contador, auditor, analista de Controle e Finanças do Ministério da Fazenda (aposentado) e professor da Universidade do Distrito Federal (UDF).
José Osmar Monte Rocha

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