O nó da Previdência Social

A discussão sobre a previdência social no Brasil está altamente poluída por uma pesada nuvem de fumaça que esconde os fatos e elude os dados, confundindo a opinião pública e atrapalhando as decisões. Este é, seguramente, o tema mais incompreendido e controverso do momento atual do Brasil e, no entanto, o mais relevante diante da crise fiscal e das perspectivas futuras. Concentrado excessivamente no atual desempenho financeiro do sistema – se tem déficit ou superávit – o debate mistura fontes e beneficiários para fundamentar as posições em disputa: contribuição da previdência e impostos, seguridade social e previdência, previdência do Regime Geral (INSS) e previdência dos estatutários. Mesmo sendo limitada ao desempenho financeiro atual, uma bem fundamentada análise que oriente decisões consistentes terá que abrir e desagregar os números, de acordo com suas características e peculiaridades, delimitando com precisão cada um dos componentes, diferenciando as fontes e as despesas. O diagnóstico errado é o caminho direto para decisões equivocadas ou para a passividade diante do agravamento do problema.

Além da análise desagregada do desempenho atual, a discussão sobre a previdência tem que levar em conta a amplitude e a velocidade da transição demográfica com o envelhecimento da população e seu evidente impacto sobre receita e despesa futura do sistema. E mais do que isso, é necessário examinar o peso dos benefícios da previdência no orçamento público, a parcela dos recursos públicos que está sendo e será alocada no futuro para o pagamento de aposentadorias e pensões e que, portanto, pode faltar para os investimentos em áreas fundamentais para a qualidade de vida dos brasileiros e o desenvolvimento do Brasil.

Previdência e seguridade social

Para compreender a problemática da previdência social no Brasil é necessário, antes de tudo, desvendar a enorme complexidade do sistema e a diversidade de beneficiários e fontes, começando por distinguir o Regime Geral da Previdência Social, que contempla os trabalhadores do setor privado, do Regime Próprio da Previdência Social, específico para os servidores públicos. Apenas o primeiro é considerado um dos componentes da Seguridade Social, que contempla ainda a Saúde e a Assistência Social.

O sistema de Seguridade Social, que reúne a Saúde, a Assistência Social e a Previdência Social (apenas o Regime Geral), tem sido superavitário nos últimos anos, apresentando um saldo de R$ 16,6 bilhões, em 2015. Mas a previdência social é deficitária quando se confrontam as despesas com os benefícios (aposentadorias e pensões), com a receita decorrente da contribuição dos trabalhadores e dos encargos sociais. Em 2015, o resultado da previdência social dos trabalhadores do setor privado apresentou um déficit de R$ 78,6 bilhões.

Isto significa que os outros dois segmentos da Seguridade Social – Saúde e Assistência Social – estão financiando o rombo da previdência do Regime Geral. Ou seja, o Brasil está tirando dinheiro que poderia ir para a Saúde, com um sistema em estado degradante, para pagar benefícios da previdência que, por lógica e justiça, teria que ser financiado apenas pelas contribuições (dos próprios trabalhadores e dos seus patrões). Em síntese: o Regime Geral da Previdência Social tem sido deficitário, tendo apresentado, em 2015, um buraco de quase oitenta bilhões de reais. Parte significativa dos recursos de contribuições tributárias dos brasileiros destinados à Seguridade Social strictu sensu (sem a previdência) está sendo destinada para a previdência, em vez de melhorar os serviços de saúde ou mesmo ampliar a assistência social. Não parece justo e, além do mais, confunde as fontes adequadas a cada tipo de proteção social.

Por outro lado, dentro dos 28 milhões de beneficiários da Previdência do Regime Geral, existe uma enorme diferença entre os trabalhadores urbanos e rurais. Na verdade, se forem analisados separadamente a contribuição e as despesas com os benefícios, a previdência social é superavitária no meio urbano mas carrega um enorme déficit da previdência rural. Este déficit é o resultado direto da enorme informalidade no meio rural (incluindo agricultores familiares) na medida em que a esmagadora maioria dos trabalhadores rurais não contribui para a previdência (apenas um por cento deles faz sua contribuição) . Com apenas 32,4% do total de beneficiários, a previdência rural tem um déficit de R$ 90,96 bilhões (2015), embora tenha um valor de benefício médio bem inferior ao da previdência urbana. Considerando que, pelas suas condições de trabalho, grande parte dos trabalhadores rurais não pode mesmo contribuir, o mais acertado seria incluí-los na assistência social, aliviando o peso dentro do sistema de previdência.

Previdência do setor público

A grave situação financeira da previdência social do Brasil reside no Regime Próprio dos Servidores Públicos que, como vimos, é um sistema separado do Regime Geral e não é considerado parte da seguridade social. Com apenas 1,3 milhão de aposentados, a previdência do setor público gera um déficit de R$ 72,5 bilhões (2015), quase tanto quanto o registrado no Regime Geral com seus 28 milhões de beneficiários (R$ 78,6 bilhões). Esta desproporção reflete a enorme desigualdade dos benefícios dos dois sistemas: o aposentado do Regime Geral (INSS) recebe, em média, R$ 1.164,10 (dado de 2016) e o aposentado do setor público tem um benefício médio de R$ 8.419,18 que, diga-se de passagem, esconde outra desigualdade, na medida em que os beneficiários do Judiciário, do Ministério Público e do Legislativo não recebem menos de R$ 20 mil reais por mês.

Vale lembrar, em todo caso, que esta análise se limita à União e que os problemas da previdência do setor público se multiplicam nos estados e nos municípios. Estudo realizado por Samuel Pessoa e Vilma da Conceição Pinto (FGV-Fundação Getulio Vargas/Ibre) estima um déficit total da previdência dos estados brasileiros de R$ 77 bilhões, em 2015 (www.estadao.com.br), pouco mais do que o déficit da previdência da União no Regime Próprio (servidores públicos). E, segundo levantamento do economista Nelson Marconi (FGV), ao longo dos próximos dez anos, cerca de 48% dos servidores públicos estaduais terão direito à aposentadoria com salário integral (www.novojornal.jor.br). Apenas no Governo Federal, se forem somados os dois sistemas de previdência – Regime Geral e Regime Próprio do setor público – o déficit em 2015 chegou a R$ 150 bilhões de reais (ou 2,6% do PIB).

Entendendo que a previdência social, tanto o Regime Geral quanto o Regime Próprio, deve ser financiada pelas contribuições dos trabalhadores e empregadores e não pela receita tributária, o desempenho financeiro já é insustentável no presente. Ignorar o déficit e a sua composição é um caminho certo para um diagnóstico errado do problema que deve levar a decisões e escolhas equivocadas e de resultados desastrosos. A discussão em torno da previdência (e das alternativas de reforma) deve considerar estas enormes diferenças dos sistemas para focar nos aspectos mais relevantes e graves de comprometimento financeiro presente e futuro. Embora legislação de 2013 tenha acabado com a aposentadoria integral do servidor público, definindo o mesmo teto dos trabalhadores do sistema privado, a medida vale apenas para os que entrarem no serviço público a partir da data que entrou em vigor. Portanto, a pressão sobre a previdência vai continuar elevada nos próximos 35 anos, na medida em que vai se aposentando uma geração intei a contratada nos anos anteriores. Se não for criado um sistema de transição, nos próximos anos, o déficit da previdência do Regime Próprio deve crescer bastante no futuro próximo.

Crise se agrava no futuro

Se, no presente, a crise da Previdência se manifesta diretamente no Regime Próprio do setor público e na previdência rural, no futuro nenhum segmento estará livre das rachaduras e a salvo da falência. De 2000 a 2015, as despesas com benefícios do Regime Geral da Previdência Social cresceram de 5,4% para 7,5% do PIB. O aumento da despesa acompanhou o crescimento do número de benefíciários que saltou de 17,5 milhões, em 2000, para 28,3 milhões, em 2015, crescimento de 3,4% ao ano, muito acima da média de crescimento da economia (10,8 milhões a mais de beneficiários).

Este aumento dos beneficiários é uma decorrência direta do envelhecimento da população em ritmo muito superior ao aumento da população apta para o trabalho e, portanto, para a contribuição previdenciária. De 2000 a 2014, a população em idade ativa cresceu 1,49% ao ano e a população idosa (com 60 anos ou mais) cresceu 3,48% ao ano (IBGE).

Esta evolução do passado recente deve se acelerar no futuro como resultado do envelhecimento da população que é estrutural, previsível e inarredável. De acordo com projeção do IBGE, nos próximos 35 anos, a população idosa (60 anos e mais) deve crescer a uma taxa média de 3% ao ano, praticamente dobrando de 2015 a 2035 – passa de 24 milhões para 48 milhões de pessoas – e chegando a 66 milhões, em 2050, o que representa quase 30% do total dos brasileiros. Mesmo se for considerado idoso apenas com 65 anos e mais, mais do que dobra de 2015 a 2035, passando de 16 milhões para 35 milhões. O resultado será uma enorme pressão sobre as despesas com os benefícios da previdência social.

No mesmo período, a população em idade ativa, terá uma queda de 0,13% ao ano; assim, a relação entre população ativa e inativa deve passar de 5,7, em 2015, para apenas 2, em 2050, de modo que se todas pessoas aptas para o trabalho estivessem ocupadas, o que não ocorre porque apenas cerca de metade está no mercado de trabalho, cada trabalhador teria que financiar os benefícios de dois idosos (projeção demográfica do IBGE). Mesmo aumentando a idade mínima para 65 anos, a relação seria ainda de 2,8 trabalhadores ativos para bancar um inativo. Logo, mantidas as regras atuais da previdência, em 2050 cada trabalhador teria que triplicar a sua contribuição para manter a relação receita-despesa do sistema previdenciário.

Passado e futuro

A discussão sobre a previdência social deveria avaliar também os custos alternativos da aposentadoria e das pensões no orçamento público, absorvendo parcela relevante e crescente dos recursos disponíveis para investimento e custeio no Brasil. Supondo que a carga tributária do Brasil já alcançou patamares elevados (35% do PIB), sendo atualmente pouco inferior à da Alemanha, qualquer aumento dos gastos na previdência social deve reduzir disponibilidade para outros itens e rubricas do orçamento. Quanto maior o gasto com benefícios da previdência, menor a disponibilidade de recursos da União, dos estados e dos municípios para aplicação em fatores determinantes do desenvolvimento, especialmente educação e inovação. Como um componente das despesas primárias, a previdência social deve ser analisada e discutida como parte de uma estratégia de alocação de recursos prioritários para o desenvolvimento nacional com desdobramentos presentes e futuros na realidade brasileira. Nos últimos dez anos (2005 a 2015), as despesas com a Previdência Social (Regime Geral e Regime Próprio) têm flutuado em torno de 26,7%, de acordo com estimativa da FGV.

A previdência social é um instrumento fundamental de distribuição de renda para a população inativa e idosa, constituindo um benefício da economia para os que não mais produzem riqueza. Mas esta distribuição de renda não contribui para o desenvolvimento, representando, na verdade, uma redução da poupança nacional transformada em renda das famílias. Em outras palavras, a previdência social (assim como as diferentes formas de Assistência Social) é um resultado positivo do desenvolvimento econômico com a proteção dos que não podem produzir riqueza (nem mesmo seu próprio sustento), mas constitui, em última instância, uma forma de consumo de poupança, fator decisivo para investimento. Nos últimos dez anos, a previdência social do INSS (Regime Geral e Regime Próprio) comprometeu, em média, 26,7% do orçamento da União e 8,9% do PIB-Produto Interno Bruto. Em 2015, Previdência e Serviço da Dívida comprometeram juntos 50,04% do Orçamento da União. No mesmo ano, deste foram autorizados apenas 5,27% para Educação (tendo sido executados apenas 76,6% do previsto), 5,13% para Saúde e insignificantes 0,48% para Ciência e Tecnologia.

Ao longo das próximas décadas, considerando o aumento inercial das despesas, provocado pelo envelhecimento da população, a Previdência Social (RGPS e RPPS) deve ampliar sua participação no Orçamento da União, mesmo sem o congelamento das despesas primárias definido pela PEC-Proposta de Emenda Constitucional 241, na medida em que os benefícios devem crescer mais que a receita ainda supondo que a economia volte a ter, no médio prazo, um crescimento em torno de 3% ao ano. Com o congelamento do total das despesas públicas federais, nos próximos 20 anos, e considerando que a PEC não pode conter os gastos previdenciários, a participação destes no Orçamento vai crescer rapidamente até 2035, podendo chegar a nele comprometer 44,6%. Assim, não sendo realizada uma reforma da previdência, os gastos com benefícios (Regime Geral e Regime Próprio) vão forçar uma violenta compressão dos outros itens de despesas, prejudicando a disponibilidade de recursos para educação, saúde, qualificação profissional e inovação.

Conclusões

A previdência social, com o crescente déficit e elevada participação no Orçamento, está consumindo o futuro do Brasil na medida em que gasta poupança e reduz a disponibilidade de recursos para investimentos em áreas estratégicas que preparam o futuro. Os dados mostram que a previdência social, com os dois regimes (RGPS e RPPS), já tem um déficit de R$ 150,90 bilhões (em 2015) e compromete mais de 24% do Orçamento da União (2015). Nas próximas décadas, se não houver uma drástica reforma nas regras de aposentadoria, este déficit pode explodir, a depender do ritmo de crescimento da receita das contribuições que, por seu turno, depende da retomada da economia e do nível de formalização do trabalho.

Estudos estimam para o período até 2050 um déficit atuarial futuro de R$ 1,2 trilhão da Previdência da União (que chegaria a 21,9% do PIB a preços de hoje), considerando apenas os servidores civis. Se for acrescentada a estimativa de déficit atuarial dos estados, o total do desastre previdenciário futuro é da ordem de R$ 3,6 bilhões (65,8% do PIB). Análise realizada por Marcelo Abi-Ramia Caetano mostra que o déficit previdenciário dos estados deve crescer em 5,3% ao ano, até 2030, enquanto para os municípios essa taxa crescerá em 12,3%, sempre muito acima do que se pode imaginar para elevação do PIB, dos orçamentos e das receitas previdenciárias.

Ou seja, sem uma reforma da previdência, o Brasil quebra no médio prazo. Alguns estados já estão quebrados. E o Brasil precisa da poupança que está sendo consumida pela previdência para investimentos nos fatores centrais do desenvolvimento econômico e social – educação, formação profissional, inovação e infraestrutura. Como não é viável aumentar a carga tributária, já bastante alta para um país de renda média, é fundamental que o Brasil reduza as despesas correntes, e aposte na alocação da poupança no que, de fato, constrói o futuro. O que exige a realização de uma imediata e profunda reforma da previdência para deter o processo silencioso de crescente comprometimento da receita pública com o passado.

São muitos os pontos discutidos numa reforma da previdência. Mas, considerando o diagnóstico anterior, quatro aspectos merecem destaque. O mais geral seria a elevação da idade mínima de aposentadoria para 65 anos para os dois sistemas – RGPS e RPPS – e para todas as categorias, acabando com os injustificados regimes especiais e com a diferença de gênero. Dentro do Regime Geral, merece um tratamento diferenciado a previdência dos trabalhadores rurais, procurando combater a evasão e a informalidade disfarçada de trabalhadores rurais em atividades formais que podem e devem contribuir para o sistema. O restante deve ser transferido para a Assistência Social não apenas como um recurso contábil, mas como uma forma de diferenciação das características dos trabalhadores e sua capacidade de contribuição para a previdência social.

Entretanto, a mais importante reforma da previdência deve ser feita no Regime Próprio dos servidores públicos, complementando a lei de 04/02/2013, que acabou com a aposentadoria integral e definiu um teto igual ao do Regime Geral: extensão da regra para os atuais servidores com menos de 50 anos de idade e menos de 20 anos de contribuição e definição de mecanismo de transição para o restante, com proporcionalidade do benefício, de acordo com o prazo para aposentadoria. Ao mesmo tempo, seria reforçada a previdência complementar (acima do teto), promovendo a transição do regime financeiro de repartição – que distribui no mesmo ano a receita gerada pelas contribuições geradas – para um regime de capitalização. Esta mudança teria uma dupla vantagem: redução da pressão sobre o orçamento e formação de uma poupança adicional que, além de garantia dos benefícios futuros, financiaria os investimentos estruturadores na economia brasileira.

Se, como disse Mansueto de Almeida, o Brasil “envelheceu antes de ficar rico”, a reforma da previdência é fundamental para promover uma inflexão na tendência de falência do Estado brasileiro, de modo que o envelhecimento futuro da população seja acompanhado de um substancial aumento da riqueza nacional.

Referências

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Vanderley, José Maçaneiro. Financiamento da Previdência Social: receitas, renúncias e recuperação de créditos. Anfip. Previdência Social. Contribuição ao debate. Maio/2016.

Sérgio C Buarque

Economista, mestre em Sociologia, professor da FCAP/UPE, consultor em planejamento estratégico com base em cenários e desenvolvimento regional e local. Fundador e diretor da revista eletrônica Será?

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